Gestion des propriétés publiques.

Quelques éléments simplifiés pour  une meilleure compréhension citoyenne

 

Chaque collectivité territoriale, groupement ou établissement public dispose d’un patrimoine lui permettant d’assurer son fonctionnement et d’accomplir les missions fixées.

Le patrimoine est constitué par l’ensemble des biens appartenant aux personnes publiques locales ou mis à leur disposition.

 Ces biens sont régis par le Code général de la propriété des personnes publiques en vigueur depuis le 1er juillet 2006 dont L’article L.1 précise qu’il « s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. »

 

Il faut distinguer le domaine public et le domaine privé des collectivités publiques, c'est-à-dire différencier les biens nécessaires à l’administration et ceux qui lui sont utiles. Leur domaine juridique est distinct et leur gestion et valorisation nécessitent des moyens et des techniques différents.

Le patrimoine des collectivités publiques se caractérise non seulement par le régime de la domanialité (publique et privée), mais aussi par la diversité des types de biens.

 

Différentes sortes de biens :

 

  Les biens d’exploitation qui regroupent des propriétés :

                                            • destinées aux services publics : complexes sportifs, crèches, écoles, espaces verts, médiathèque, parking…

                                          • historiques : mairie, cimetières, édifices culturels…

                                             • destinées aux services internes : locaux des services administratifs, des services techniques…

                                          • Voirie et Réseaux Divers : routes, réseaux câblés, d’électrification, d’eau…

  Les biens de développement :

                                           • Réserves foncières

                                           • Locaux désaffectés

  Les biens de rendement :

                                            • Logements

                                            • Concessions. 

 

Une gestion délicate 

 

Les notaires ont un rôle capital  dans la gestion dynamique du patrimoine public, ils conseillent les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les bailleurs sociaux, les investisseurs immobiliers privés, des entreprises et des particuliers et ils sont à l’origine des contrats qui font évoluer l’ensemble des propriétés publiques. . Il se doit d’être particulièrement vigilant aux problématiques des prises illégales d’intérêt et de toutes les opérations dans lesquelles un délit de favoritisme pourrait être soupçonné.

La décentralisation et la multiplication des EPCI ont démultiplié les pouvoirs de décisions. Les textes juridiques fixent des règles et contraintes spécifiques en matière de signature de contrat, de délégation de pouvoirs, de remplacement en cas d’empêchement ou d’absence de l’élu.

 

.

L’Etat ou la plus petite des communes doivent exécuter des formalités bien particulières, comme celle de transmettre à la préfecture certains actes afin d’en contrôler la légalité. Le choix de la bonne qualification revêt alors une importance fondamentale et peut être lourd de conséquence.

 Par exemple, un contrat de vente par la commune d’un bien dans lequel elle impose des conditions particulières peut être considéré comme un contrat créant une concession de service public.

 

L’attention et la rigueur sont vitales car un conseil municipal, un maire, un président de syndicat intercommunal peuvent prendre le risque de voir une opération portée en justice et censurée.

 

 

Evaluation du patrimoine des collectivités

 

Les collectivités locales détiennent entre 15 et 20% du patrimoine immobilier français ainsi que de nombreuses réserves foncières.

Les collectivités n’ont pour la plupart, aucune vision globale et actualisée de leurs biens immobiliers elles ignorent non seulement  leur valeur mais aussi les coûts liés.

La Cour des comptes, dans son rapport rendu public le 12 février 2013, a constaté que certaines collectivités n’avaient pas effectué l’inventaire de leur patrimoine ou alors que celui-ci n’était pas fiable.

Les personnes publiques peuvent accroître leur patrimoine, en faisant l’acquisition de biens ou de droits immobiliers.

 Ces acquisitions peuvent être réalisées selon deux modalités :

• à titre onéreux, selon des procédés de droit privé, à savoir l’achat et l’échange, ou des procédés de droit public, à savoir l’expropriation et le droit de préemption.
• soit à titre gratuit, par le biais des dons et legs ou des biens sans maître.

 

L’expropriation : Elle est défini au sein de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui indique que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

Ce principe est repris par l’article 545 du Code civil.

L’expropriation pour cause d’utilité publique est une procédure à la fois administrative et judiciaire. L’Etat peut contraindre une personne privée ou une personne publique en ce qui concerne son domaine privé à céder, à une autre personne publique ou privée, la propriété de tout ou partie d’un bien immobilier ou de tout autre droit réel immobilier, en raison d’exigences liées à l’utilité publique et l’intérêt général. En contrepartie d’une indemnisation évidemment.

Une expropriation se divise donc en deux phases : administrative et judiciaire.

Le volet administratif est composé d’une enquête d’utilité publique, d’une déclaration et de l’arrêt de cessibilité. Il peut y avoir recours devant les autorités administratives. La déclaration doit avoir  lieu dans le délai d’un an après la fin de l’enquête.

L’expropriation survient au plus tard dans les cinq années qui suivent.

Pour la phase judiciaire, c’est un magistrat du Tribunal de grande instance qui dans chaque département, à la demande du préfet, prendra l’ordonnance d’expropriation. Il est le seul compétent pour fixer l’indemnité d’expropriation. Il peut se faire assister d’un notaire pour l’estimation qui doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriant.

Le préjudice moral n’est pas pris en compte conformément à un jugement du Conseil

Constitutionnel.

Le droit de préemption permet à une collectivité publique d’acquérir par priorité un bien qui lui est nécessaire pour mener sa politique d’aménagement. C’est un outil d’intervention foncière plus souple que l’expropriation, il permet de mener une politique d’acquisition publique tout en ayant une maîtrise du marché foncier.

Environ80% des villes et des villages sous un Plan d’Occupation des Sols (POS) ou un Plan Local d’Urbanisme (PLU) ont établi ce droit sur leur territoire.

Les Tribunaux de grande instance rendent en moyenne 3 000 décisions par an relatives à la fixation des indemnités issues de ce droit.

Le droit privé permet également des acquisitions par les communes. L’article L.2241-4 du Code Général des collectivités territoriales autorise les maires à acquérir, dans le cadre d’un viager proposé par le vendeur, des immeubles qui leur sont nécessaires pour des opérations de restauration immobilière, d’aménagement ou d’équipement. Le contrat de vente viagère doit contenir des clauses garantissant à celui-ci ou à son conjoint vivant avec lui le droit d’habiter en toute ou partie cet immeuble leur vie durant.

Parmi les acquisitions à titres gratuits on compte les successions vacantes et la récupération des « biens sans maître ». Dans ces cas la procédure qui pourra permettre l’appropriation publique est longue, afin de laisser le plus de temps possible à la « réapparition » d’un propriétaire  ».

Si un propriétaire, identifié, est décédé depuis plus de trente ans, sans héritier, ou si les héritiers n’ont pas accepté la succession, expressément ou tacitement, la prescription trentenaire en matière de succession précisé au sein de l’article 789 du code civil s’applique pour l’Etat qui ne recueillera alors que l’actif et pas le passif du bien.

Les biens sans maître sont des biens immobiliers qui appartenaient à une personne identifiée, disparue sans laisser de représentant, personne dont la date du décès n’a pu être déterminée. Les biens ne sont pas devenus la propriété d’une autre personne. Dès lors, il est impossible de déterminer l’identité de l’actuel propriétaire de ces biens. Il peut également s’agir de biens pour lesquels il n’existe aucun titre de propriété publié au fichier immobilier de la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, ni aucun document cadastral susceptible d’apporter des renseignements quant à l’identité du propriétaire.

Un tel immeuble a cette qualité lorsque l’on ne retrouve plus le propriétaire et que la taxe foncière n’a pas été payée depuis trois ans.

L’élu doit respecter trois étapes avant de pouvoir acquérir le bien. Une enquête préalable est effectuée dans le but de vérifier que les biens désirés puissent bien être qualifiés comme étant sans maîtres. Au terme de cette enquête, l’assemblée délibérante communale pourra, en application du Code générale des collectivités territoriales, prendre une délibération autorisant l’acquisition du bien par la commune. Cette prise de possession est constatée par un procès-verbal affiché en mairie.

Les dons et legs à la commune sont des présents au profit des communes.

Lors d’un legs en faveur d’une commune, le notaire avertit le maire et lui communique l’intégralité de la disposition testamentaire, avec éventuellement les conditions posées par le défunt.

Les héritiers légaux, s’ils existent, peuvent formuler une réclamation auprès du ministère de l’Intérieur et ceci dans un délai de six mois. Le droit français n’autorise pas une personne à déshériter ses descendants. Les règles de la réserve héréditaire restent en vigueur.

 

Valorisation des biens publics

 

Les collectivités locales disposent de différents moyens pour valoriser le domaine public.

• Le transfert d’usage d’un bien public

Une collectivité peut transférer l’usage d’un bien vers d’autres acteurs publics. Ces affectations de bien entre collectivités publiques ont progressé parallèlement au développement des organisations intercommunales.

Toutefois, ces mutations s’opèrent bien souvent par de simples délibérations et des petits détails oubliés peuvent très vite devenir lourds de conséquences. Il est par conséquent important d’être très précis en rédigeant le procès verbal de la délibération transférant l’affectation du bien et surtout de prévoir les évolutions

• Le partenariat public-privé (PPP)

Ce mécanisme, importé du Royaume-Uni, a été institué par l’ordonnance n°2004-559 du 17 juin

2004 et permet d’associer les capitaux privés au lancement et au financement d’équipement publics tels des stades, des hôpitaux, des lignes TGV ou encore des prisons.

Le PPP a permis à l’Etat et aux collectivités locales de pouvoir payer des équipements à crédit, lorsque le bien a été conçu, le client public s’acquitte pendant vingt ou trente ans d’un loyer, cette somme couvrant à la fois les frais de construction et de maintenance du lieu. Cet outil  peut attirer les collectivités qui ont des difficultés à mobiliser des sommes énormes en une seule fois. Les contreparties ne sont cependant pas sans inconvénient.

 

 

• Le bail emphytéotique administratif (BEA)

Le BEA est un outil juridique complexe permettant d’allier des capitaux privés à la réalisation d’équipements publics. L’article L.1311-2 du Code général des collectivités territoriales définit le BEA. Exemple, une commune qui détient déjà un terrain mais manque de capitaux pour construire un bâtiment public peut recourir au BEA, la construction édifiée sera louée à la collectivité. Ainsi la commune aura atteint son objectif et l’investisseur aura rentabilisé son investissement.

 

Le BEA est  obligatoirement établi par un notaire, il a une durée de 18 à 99 ans au plus, renouvelable. Il ne peut porter que sur des immeubles. Le locataire bénéficie d’un droit réel sur son titre, et sur les ouvrages et installations de caractère immobilier ; en d’autres termes il peut hypothéquer les immeubles, les louer ou les sous-louer ; il doit assumer toutes les charges et les grosses réparations et payer une redevance qui est révisable dans les mêmes conditions que le loyer des baux commerciaux. Le bail peut être résilié par le tribunal en cas de non paiement de la redevance pendant deux ans ou pour non respect des obligations contractuelles.

 

 

Les collectivités et le  développement des logements sociaux.

 

L’outil de référence est le Programme Local de l’Habitat (PLH) dont l’objectif et les principes visent à répondre aux besoins en logements et en hébergements en  favorisant  le renouvellement urbain et la mixité sociale.

Des mesures « peuvent relever de la fiscalité et de la réglementation en matière de construction et d’urbanisme ou porter sur les relations entre les collectivités locales et l’Etat lorsque celui-ci décide de se séparer d’un de ses biens immobiliers.

Il est possible d’exonérer en tout ou partie les constructions de logements sociaux de diverses taxes dont seraient redevables des promoteurs ou des particuliers.. En sens inverse, dès qu’un PLH a été établi, les communes peuvent, à travers leur EPCI, créer de nouvelles taxes pour inciter les propriétaires d’immeubles à louer ou à réaffecter leurs biens.

 Un assouplissement des règles du coefficient d’occupation des sols (COS) et du ratio entre logements et parking peut favoriser les logements sociaux.

Il faut savoir qu’en France 64% de la population entre dans les critères de ressources fixés par la loi pour prétendre à un logement social. 60% des ménages logés en HLM ont un revenu inférieur de 60% au plafond de ressources et un tiers des ménages du parc HLM vit sous le seuil de pauvreté de 795 euros par personne

L’usufruit  locatif social (ULS) est un vecteur de création de logement social qui repose sur le principe du démembrement temporaire du droit de propriété : la nue-propriété, fait de posséder un bien, est séparée de l’usufruit, le droit de se servir du bien et d’en tirer profit. Une convention d’usufruit est établie entre le particulier et une société de gestion de logement social. Il n’est pas possible pour l’acquéreur de profiter du bien pendant une durée minimale de 15 à 30 ans. Il ne peut ni le vendre, ni le louer.

C’est une société de gestion de logement social  qui acquiert l’usufruit du logement et y logera des locataires aux ressources limitées pendant la durée prévue dans la convention.

A l’issue de la convention, le propriétaire retrouve la pleine propriété du bien.

En cas de vente, il doit d’abord le proposer au locataire. Il peut également poursuivre la location en proposant un bail à la personne en place.

Les raisons de recourir à un ULS sont multiples :

 L’ULS permet d’acheter un logement à moindre prix dans la mesure où la nue-propriété permet d’acquérir un bien à moitié prix (50 à 60 % de sa valeur) et de récupérer son logement en bon état  au terme des 15 à 30 années de location, le propriétaire est assuré contractuellement de retrouver un bien en parfait état, remis à neuf aux frais de la société de gestion.

En séparant la nue-propriété et l’utilisation du bien, l’ULS permet de profiter d’une fiscalité particulièrement intéressante car,  le propriétaire ne percevant aucun revenu de ses locations n’a pas d’impôt sur les revenus locatifs, en tant que nu-propriétaire, il est exonéré de la taxe foncière réglée par l’usufruitier.

 La revente au terme de la période d’usufruit est partiellement exonérée d’impôt sur les plus-values, compte tenu de la réforme des plus-values immobilières en vigueur depuis le 1er

février 2012.

 Dans le cas d’un crédit immobilier, il y a en plus la possibilité de déduire les intérêts d’emprunt des autres revenus fonciers.

En 2011, l’ULS a permis de bâtir 1 200 logements sociaux en France. Bien que méconnu, ce dispositif présente de nombreux avantages pour investir dans l’immobilier.

 

Sources. Le village des notaires, Service public, Légifrance.